城乡产业融合是指推动城乡间的人才、资本、技术等要素自由流动，推进城市与农村的优势互补，实现不同产业相互渗透、相互交叉、融为一体的动态发展过程，是促进城乡融合发展的关键，是加快转变农业发展方式和实现乡村振兴的重要抓手。近年来，农村改革试验区在城乡产业融合方面做出一系列探索，其经验做法具有借鉴价值。

　　一、试验区探索城乡产业融合发展的几种模式

　　（一）农业产业强镇引领模式

　　立足县域城乡区位条件和资源禀赋，以规划为引领，统筹推进县域内空间布局，着力培育农业产业强镇，发挥集镇的纽带作用，推动城乡产业发展，形成“强镇引领产业融合”的发展路径。

　　以浙江海盐试验区为例。近年来，海盐以规划为引领，推动县域城乡空间重构、功能整合。着力优化城乡空间布局，统筹考虑城乡区位条件和资源禀赋，编制国土空间规划、国民经济和社会发展规划，推进城市和镇、村集群发展。着力提升特色小镇功能，推动产业、社区、文化、旅游功能叠加，实施特色小镇培育2.0版行动，强化科技创新和体制创新，加大要素投入，推动县域经济转型升级。着力建设特色产业强镇，以中心镇建设培育为牵引，优化园区等各类平台，推进产业基础再造、产业链提升和数字化转型，打造“一区一业”“一镇一品”升级版，实现“镇”到“城”的跨越，形成特色强镇与城乡产业互促发展的格局。

　　一是以农业强镇促产业融合。海盐县打造“望海街道生猪果蔬特色农业强镇”，以美食小镇产业为基础、促进农旅融合，围绕生猪、畜牧、蔬菜产业打造全产业链，推动农业与二三产业融合，提升农业效益。依托现代互联网技术，形成涵盖生态养殖、透明工厂、肉品加工、冷链物流等生猪产业所有环节，完成从源头到餐桌的产业链布局，成功打造浙江省首条生猪全产业链，建成全国首家地方猪文博园，推动了生产、加工、文化、旅游的一二三产业融合发展。

　　二是以农业综合区促产业集聚。海盐县建成凤凰、湖山两个省级农业综合区和18个现代农业园区，打造农业产业集聚区。构建产业体系，实现种养加、产供销、贸工农一体化发展。培育壮大畜禽、蔬菜、水果等区域特色主导产品，建成浙江最大的红地球葡萄基地、华东最大的设施芦荟基地等。延伸产业链条，将观光旅游、四季鲜果采摘、生态垂钓、芦荟种植与深加工、餐饮多种业态进行融合，推出了“月月有采摘”品牌，年吸引游客10万人次以上。

　　三是以完善经营体系促经营主体发展。构建以家庭经营为基础的现代农业经营体系，引导家庭农场、农民合作社与龙头企业在生产、技术、劳务等方面展开合作，形成紧密的利益联结机制，推进农业经营主体参与产业链经营、分享产业链利益，助力新型农业经营主体良性发展。涌现出了浙江青莲食品公司、双桥葡萄合作社、华星农场等一批示范农业经营主体。

　　（二）农产品加工产业园区驱动模式

　　立足乡村特色优势产业，通过建立园区发展农产品加工和精深加工产业，把产业链主体留在县域、把价值链收益主要留给农民，促进城乡产业发展，形成“园区驱动产业融合”的发展路径。

　　以四川成都试验区金堂县为例。金堂县通过盘活集体建设用地和闲置宅基地，开展土地综合整治，推动集体经济组织与社会资本合作，打造成都（金堂）农产品精深加工园区，推动农村一二三产业融合发展。

　　一是建设农产品精深加工园区，把价值链收益留给农民。首先，引导农户自愿腾退土地。腾退出的闲置宅基地加入土地综合整治，通过股份经济合作社参与成立资产管理公司，依法开展集体建设用地整理，建设农民集中居住区、农产品精深加工园区。其次，引进社会资本合作共建园区。在园区建设初期，由县国有平台公司投入修建标准化厂房，当园区达到一定规模后，再通过股份转让、租赁等方式引入社会资本，并移交给社会资本管理运作。最后，按照股份分配收益。通过评估核算、协商核定，由股份经济合作社组建的资产管理公司以集体建设用地折价入股；园区其他关联农户以承包土地经营权、林权入股组建集体土地股份合作社入股；县国有平台公司以及引入的社会资本，以新购的集体建设用地指标和厂房建设成本等入股；园区公司各类股东按照股份参与经营利润分红。利润主要来源是园区厂房的租金收入。农民和集体经济组织在园区建设中由“旁观者”变成“参与者”，解决了乡村产业发展用地不足的问题，加强了农民、集体经济组织与社会资本之间的利益联结关系。截至2020年底，园区建成区规模达到353亩，累计引进企业18家、产值5.33亿元、实现利润1.1亿元，园区公司盈利3600余万元，农民人均分红2312元。

　　二是发挥园区驱动作用，推进三产交叉融合。金堂县以农产品精深加工园区为核心，推进“农商文体旅”业态深度叠加、有机融合，推动产业跨界构建现代农业生态圈。建立集育种栽植、加工销售、科研观光于一体的食用菌全产业链。一方面，打造农产品原料基地，建立“市场主体+原料基地+当地农户”的订单合作模式。以竹篙镇猫儿沟羊肚菌标准化种植基地、万亩食用菌基地、中试基地为载体的食用菌原料基地，带动了红观音社区、凉水井社区等6个村（社区）农户种植羊肚菌8037亩（菌稻、菌菜6000余亩），促进了产业发展和农民增收。另一方面，打造“生态菌乡”“天府橄榄谷”等三产融合品牌。推出“春进樱花源、夏亲资水河、秋望多彩林、冬品羊肚菌”特色生态旅游。建设油橄榄城市公园、观音湖商业度假街区等农业园区11个，提升打造“万亩果蔬”“自在风岭”等农业主题公园6个，提档升级花熳天下等赏花基地5000亩，年均吸引游客20万余人，带动群众户均增收500元。

　　三是增强园区带动能力，促进人才返乡入乡。依托园区企业生产车间、高校实训基地、农业示范园区、大户家庭农场等，建立返乡入乡创业就业孵化平台，为创业者提供创业场地、技术对接、市场拓展、经营管理等服务，帮助他们了解创业、提升技能、落地创意，增强就业创业意愿。目前，园区吸引返乡入乡创业就业近200人次，解决当地用工1000余人。

　　（三）农业产业化联合体带动模式

　　打造农业产业化联合体，发挥龙头企业作用，构建新型农业经营主体合作联盟，明确各类主体在产业链中的功能定位，推进各类主体一体化经营，促进城乡产业一体化发展。

　　以安徽宿州试验区为例。宿州市已建成农业产业化联合体298家，加入联合体的龙头企业321家、合作社811家、家庭农场1998家，覆盖了粮食、畜禽、果蔬、林木等主导产业，年产值400亿元以上。

　　一是明确功能定位。联合体中龙头企业、合作社、家庭农场三大经营主体通过制定章程、签订合同和协议等，确立各方的责权利。“三大主体”分工明确，联合经营，形成了完整的产业链条和产业经营组织体系。龙头企业承担农产品经营销售、统一制定生产规划和生产标准等职责，并以优惠的价格向家庭农场提供农业生产资料，以高于市场的价格回收农产品。合作社上联龙头企业，下接家庭农场，起到中介纽带作用，为家庭农场提供产前、产中、产后服务。家庭农场按要求进行标准化生产，向龙头企业提供安全可靠的农产品。

　　二是健全利益联结机制。联合体各方通过签订合同，将农产品、生产资料的买卖及服务关系固定下来，实现契约联结。龙头企业通过为家庭农场担保贷款、垫付资金给家庭农场提供种苗及生产资料，实现资金联结。龙头企业、家庭农场、合作社投资建设生产设施或购买设备统一协调使用，实现资产联结。多数联合体的龙头企业负责提供核心技术，并通过企业和合作社将种养技术落实到家庭农场，发展标准化生产，实现技术联结。企业对家庭农场的产品检验后，统一使用企业的品牌，实现品牌联结。

　　三是加强政府引导。强化组织领导、完善顶层设计，重点抓好政策扶持和配套服务。政府出台5个配套文件，成立了金融、项目、科技、培训、装备、政策等六个服务指导组。市县两级财政每年支持联合体成员的奖补资金达3600万元。积极探索“去抵押化”信贷模式，建立了有别于工商主体的家庭农场信用评价体系，对信用AAA级家庭农场发放无抵押、无担保贷款。率先开展“劝耕贷”贷款试点，共发放贷款6亿余元，惠及800余户农业经营主体。整合涉农项目向联合体倾斜，选择24个农民合作社实施创新发展试点和全程社会化服务项目，落实项目资金2500多万元。

　　四是强化示范引领。农业产业化联合体有效破解了“小生产”与“大市场”对接难，打通了一二三产业环节连接，促进了乡村产业发展。目前，全市依托联合体建设市级以上蔬菜标准园104个、畜禽养殖标准化示范场123个和标准果园71个，土地流转率达到47%。全市龙头企业总销售额突破千亿元大关，联合体内家庭农场年均纯收入43200元，辐射带动农民25.6万户。

　　二、存在的困难和问题

　　一是乡村产业普遍规模小、布局散、抗风险能力弱。农业经营主体总体上规模小，整体实力较弱，主要依靠大型龙头企业凝聚和带动。一些地区龙头企业与农业经营主体未能形成合力，无法组成联动经营的产业经营组织体系，地方特色产业发展后劲不足。农业产业园区特色不明显，部分地区产业优势不突出，园区企业面临较强的同质化竞争。入驻企业的运营水平不高，综合竞争力不强，市场主体活力不能得到有效激发，园区发展后劲不足。

　　二是乡村要素资源配置不够合理。一是用地难，农业设施用地、建设用地新增指标不足，农产品加工展销、民俗体验、餐饮住宿、物流仓储等项目用地难保障。部分试验区反映，村镇土地整治形成的多余建设用地指标，大多统筹到了城区建设中，较少用于农村的建设和发展。二是贷款难，地方政府财力总量较小，用于城乡产业融合发展资金有限。农业经营主体和农户缺少有效的抵押资产和担保方式，商业性金融机构开展金融服务动力不足。三是人才少，乡村产业的报酬、福利、待遇、出路、激励机制等方面缺少吸引力，存在“引人难、留人难”的问题。四是科技转化效率低，科研创新成果实用性不强，商业转化效果不佳，科技对涉农产业发展支持不够充分。

　　三是乡村基础设施条件落后，公共服务水平较低。乡村基础设施和公共服务设施的历史欠账仍然较多，城乡基础设施、公共服务和收入水平差距依然较大。乡村医疗、养老及社区综合服务设施覆盖不全，商贸流通体系不完善，村庄道路交通、环保环卫等基础设施建设资金缺口较大。县域内城乡居民未能平等享受交通、网络、医疗、卫生、教育、文化等服务。有的地区土地利用规划滞后于乡镇建设规划，用地紧张，乡镇集聚功能未能实现。

　　三、推进城乡产业融合发展的对策建议

　　（一）加快构建城乡产业融合发展支撑体系

　　一是统筹城乡空间规划布局。县域是推进城乡融合发展的重要切入点和突破口，要统筹推进县域空间布局，强化主体功能区规划，综合考虑城乡区位条件和资源禀赋，提高国土空间规划、国民经济和社会发展规划的科学性、合理性，推进县域内产业协同、空间协同。加强对县域内中心城镇的设定和规划，形成“县城—中心镇—特色镇—中心村”梯度辐射、层次分明、功能互补、多种资源优化配置的城乡公共服务和产业发展体系。

　　二是重点打造城乡产业发展载体。打造一批具有突出功能的产业发展载体，实现以载体促发展、以载体促融合、以载体促增收。积极培育农业产业强镇，推动县域城乡空间重构、功能整合，镇村产业集群发展。积极发展农产品加工产业园区、农业产业集聚区，发展农产品精深加工，发挥龙头企业引领作用，推动产业集群集聚。

　　三是大力推进延伸产业链条。加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，打造以龙头企业为引领的农业产业化联合体，提高经营主体经营能力和抗风险能力。大力培育乡村优势特色产业，加强生产基地、仓储保鲜、初加工、精深加工、现代流通、品牌培育等重点领域和关键环节建设。强化一产与二三产业间的联系，推进开展“产加销服”“科工贸金”“农文旅教”等农业全产业链发展模式。

　　四是加速推进城乡物流体系建设。建立覆盖区、镇、村的三级物流网络，引导城乡物流与供销、邮政等多行业融合，逐步实现资源共享，建立“结构合理、集约发展、高效联动”的三级物流体系。支持建设包含电子商务拨付中心、现代物流产业园、快速消费品分拨中心、供应链金融服务中心、生鲜商品集散中心等在内的综合现代供应链管理服务功能区。

　　五是着力完善利益联结机制。引导农民合作社、家庭农场、龙头企业等经营主体，建立“保底收益+按股分红”、股份合作、订单农业等利益联结机制。引导建立以园区为纽带的利益联结机制，通过“社会资本+合作社+农户”方式参与农产品精深加工园区建设，促进农村集体经济发展和农民增收。引导建立以产业联合体为核心的利益联结机制，形成“风险共担、利益共享、功能互补”的利益共同体，实现捆绑发展，共同受益。

　　（二）加快完善城乡产业融合要素配置机制

　　一是合理配置乡村土地资源，完善乡村产业用地使用机制。加快推进农村集体建设用地和宅基地办理不动产登记，按照健全权利体系、调查评价、用途管制、市场规则、价格体系、收益分配等“六个统一”的制度，构建“保护产权、同权同价、维护契约、平等交易”的城乡统一建设用地市场体系。允许乡（镇）人民政府和农村集体经济组织在保证耕地数量不减少、质量不降低和建设用地不增加的前提下，采取土地整治等方式进行区位调整，合理配置和利用集体经营性建设用地，主要用于乡村重点产业、重要项目以及中心村、特色镇、中心镇的建设。

　　二是合理配置城乡科技资源，健全乡村产业人才培养机制。持续深化农业科技体制改革与机制创新，强化激励机制，完善评价体系，有效配置涉农产业科技创新资源。发挥科研院校、企业等创新主体作用，推进产学研一体化发展。加快涉农产业技术成果转化，加强知识产权保护，积极发展涉农技术交易市场。加强涉农产业高端人才队伍建设，完善农业科研人才激励机制、自主流动机制。加大财政对涉农产业的教育和技能培训领域的投入力度，加强生产端、加工端、流通端、营销端等重点环节人才培训。鼓励涉农机构兴办职业教育，支持对未升学的农村初高中毕业生免费提供产业技能培训。鼓励大学生（留学生）、农民工等返乡入乡创业，加大资金补助和贷款支持力度。

　　三是合理配备财政金融政策，建立乡村产业长效投入机制。加大财政对乡村发展的支持力度，调整土地出让收益城乡分配格局，稳步提高土地出让收入用于乡村产业、乡村建设的比例。优化财政对乡村产业和乡村建设的投入结构，加大对农业产业园区、乡镇基础设施、乡镇公共服务等方面的投入。通过税收减免、财政补贴、投资补助等措施，引导各类市场主体参与投入乡村产业。引导金融机构满足涉农科技研发、农机装备制造、农产品加工等业态的融资需求。

　　（三）加快提高城乡基础设施和公共服务融合水平

　　一是推进城乡公共基础设施建设。着力提升乡村供电、供水、通讯、道路、燃气、污水处理等基础设施建设水平，推动城乡基础设施一体化发展。结合全产业链上新型经营主体和市场主体的基本需求，积极完善农产品加工区、现代农业产业园区、农业产业聚集区等城乡产业融合发展载体的基础设施和配套服务。二是推进城乡基本公共服务建设。加快推进以公共教育、医疗卫生、住房保障、养老保障、公共交通、公共文化为核心的基本公共服务体系建设，做到城乡同规同标。

（来源：中华人民共和国农业农村部 政策与改革司）